Czy gmina może ponieść wydatek na przebudowę parkingu na terenie będącym własnością podmiotu prywatnego?
Stosownie do treści przepisu art. 216 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1483 z późn. zm.; dalej: „u.f.p.”) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na: zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie wedle treści przepisu art. 44 ust. 2 u.f.p. jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Według zatem przepisu art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 662 z późn. zm.; dalej: „u.s.g.”) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Gmina co do zasady, nie może jednak dokonywać nakładów na majątek podmiotów trzecich. Dotyczy to wszelkich wydatków budżetowych, w tym i tych realizowanych w ramach funduszu sołeckiego. Głównym przeciwwskazaniem jest brak tytułu prawnego przez jednostkę samorządu terytorialnego do nieruchomości na którym nakłady są dokonywane. Z drugiej strony niektóre Regionalne Izby Obrachunkowe dopuszczają wyjątkowo możliwość czynienia nakładów na obcym majątku. Wedle tych stanowisk realizując zadania własne, gmina jest uprawniona wykorzystywać zarówno swój majątek, jak i majątek podmiotów trzecich, do którego posiada tytuł prawny. W przypadku, gdy gmina realizując zadanie własne wykorzystuje cudzy majątek dokonując nakładów, koniecznym pozostaje jednak takie zabezpieczenie jej interesów, by w momencie rozwiązania zawartej umowy należycie rozliczyć poniesione nakłady na tą rzecz, albowiem obowiązek taki wynika z zasady gospodarności (zob. M. Nagórek, Czy można uznać za dopuszczalne wykorzystanie środków z funduszu sołeckiego na prywatnej działce po podpisaniu przez gminę umowy użyczenia…, LEX/el. 2024). Zgodnie więc także z pismami Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dn. 27 listopada 2025 r. (znak: WI.54.60.2025), oraz z dn. 9 czerwca 2026 r. (znak: RP.54.31.2026), w procesie realizacji zadań własnych jednostka samorządu terytorialnego ma prawo wykorzystać zarówno swój majątek, jak również cudzy, do którego posiada tytuł prawny. Warto bowiem podnieść, iż zgodnie z przepisem art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 524 z późn. zm.; dalej: „p.b.”) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Stosownie natomiast do przepisu art. 3 pkt. 11 p.b. ilekroć w p.b. jest mowa o: prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może, stosownie do art. 3 pkt 11 p.b., wynikać z różnych stosunków prawnych, które zawierają element korzystania z nieruchomości. Powstanie i ustanie tego prawa należy oceniać, mając na uwadze rodzaj stosunku prawnego, z którego ono wynika. Inwestor posiada zatem prawo do posadowienia obiektu budowlanego na gruncie cudzym, na podstawie również prawa obligacyjnego, np. na podstawie umowy najmu lub dzierżawy (zob. M. Goss [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, red. D. Sypniewski, Warszawa 2025, LEX, art. 4). Tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z każdego stosunku zobowiązaniowego, pod warunkiem, że przewiduje w swojej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. V, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2026, LEX, art. 3). Zgodzić się zatem należy ze ww. stanowiskami Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach, iż stosunkiem zobowiązaniowym może być m.in. np. także umowa użyczenia nieruchomości. Wydaje się zatem, że przepisy dopuszczają możliwość zainwestowania przez gminę na nieruchomości do której będzie dysponowała również np. prawem użyczenia. Należy przy tym zaznaczyć, iż zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889 z późn. zm.; dalej: „u.d.p.”) drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Z kolei wedle ust. 2 tego przepisu, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Co więcej, zgodnie z ust. 3 tego przepisu, finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Co ważne, do dróg wewnętrznych nie stosuje się, co do zasady, przepisów u.d.p. ale podlegają one regulacjom wynikającym z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 795; dalej: „k.c.”) [zob. M. Bursztynowicz, Czy dzierżawca terenu gminnego może ograniczyć korzystanie z niej innym sąsiadom…, LEX/el. 2023]. Zatem przebudowa parkingu na terenie do którego tytuł prawny (z np. cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego) ma gmina może stanowić realizację zadania własnego gminy, gdyż w takim przypadku gmina nie finansuje po prostu przebudowy prywatnej nieruchomości osoby trzeciej, lecz realizuje na udostępnionym jej terenie konkretne zadanie publiczne.
Powtarzając zatem za stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dn. 23 października 2023 r. (znak: WIAS.710.58.2023) w kontekście zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, dopuszczalne co do zasady jest ponoszenie wydatków na budowę ogólnodostępnego parkingu, w tym również na nieruchomości, której miasto wprawdzie nie jest właścicielem, ale pozyska tytuł prawny umożliwiający realizację przedmiotowej inwestycji i zapewniający skutek realizacji wydatków o charakterze inwestycyjnym w postaci odpowiedniego przyrostu majątku miasta, co znajdzie następnie odzwierciedlenie w prowadzonych przez miasto księgach rachunkowych. Istnieje jednak przy tym konieczność zapewnienia trwałości planowanej inwestycji, zapewnienia realizacji założonego celu w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a także zapewnienia odpowiedniego rozliczenia z właścicielem nieruchomości, na której parking zostanie zlokalizowany, nakładów poniesionych przez miasto na realizację tego przedsięwzięcia.
Mając na względzie powyższe, wydaje się, iż z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań gmina może ponieść wydatek na przebudowę parkingu na terenie będącym własnością podmiotu prywatnego, jednakże powinna posiadać do niego odpowiedni tytuł prawny.
r. pr. Wojciech Chrząścik
www: radcachrzascik.pl
tel.: (+48) 600-532-648
e-mail: kancelaria@radcachrzascik.pl
