Czy podmiot tworzący ma obowiązek uzyskiwania opinii rady społecznej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą w sprawach, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt. 1 ustawy o działalności leczniczej?
Stosownie do treści przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 156 z późn. zm.; dalej także: „u.d.l.”) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą działa rada społeczna, która jest organem: 1) inicjującym i opiniodawczym podmiotu tworzącego; 2) doradczym kierownika. Jednocześnie wedle treści ust. 2 pkt. 1 lit. a-d tego przepisu, do zadań rady społecznej należy m. in.: 1) przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach wymienionych w lit. a-d. Przepis art. 48 u.d.l. wprowadza zatem w podmiocie leczniczym organ inicjujący, opiniodawczy i doradczy kierownika, tj. radę społeczną. Podkreślić należy, że funkcje inicjujące i opiniodawcze wykonywane są przez radę społeczną na rzecz podmiotu tworzącego, natomiast funkcje doradcze na rzecz kierownika jednostki (zob. F. Grzegorczyk [w:] M. Dulińska i in., Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2013, LEX, art. 48). Rada społeczna jest instytucją wyłącznie właściwą dla podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami. Jak wynika wprost z treści art. 48 ust. 1 u.d.l., rada społeczna jest organem wyłącznie inicjującym, opiniodawczym i doradczym. Z uwagi na taki jej charakter nie została wyposażona w jakiekolwiek kompetencje władcze w stosunku do podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą. Rada społeczna in gremio ani jej członkowie nie są uprawnieni do działania za podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą, ani do jego reprezentowania. Uprawnienia rady wyczerpują się w relacjach wewnętrznych oraz z podmiotem tworzącym (zob. J. Ciechorski [w:] Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Gdańsk 2024, LEX, art. 48). Sposób ustalenia zakresu zadań i kompetencji rady społecznej wskazuje, że ma ona niejako wspierać podmioty, którym ustawowo przekazano prawo władczego decydowania w zakresie funkcjonowania tych podmiotów leczniczych, tj. kierownika i organ założycielski. Założeniem ustawodawcy była aktywność rady społecznej skierowana na zwiększenie społecznej kontroli procesu wykonywania świadczeń zdrowotnych w jednostkach publicznych. Rada społeczna tego podmiotu nie ma wobec kierownika zakładu kompetencji władczych. Ponadto podmiot tworzący nie ma obowiązku zasięgać jej opinii nawet w sprawach z zakresu jej kompetencji. W większości spraw będących w zakresie przekazanych mu zadań organ ten wyraża tylko swoje stanowisko w formie niewiążących wniosków i opinii. Z literalnej analizy przepisu wynika bowiem, że zarówno podmiot tworzący, jak i kierownik nie mają obowiązku z własnej woli poddawać pod opinię wszystkich kwestii związanych z funkcjonowaniem podmiotu leczniczego. Wskazanie zatem w art. 48 ust. 2 u.d.l. katalogu spraw, którymi może się zajmować rada społeczna, jest raczej określeniem granic jej aktywności wnioskowej niż wskazaniem formalnego obowiązku konsultacyjnego (zob. M. Dercz [w:] T. Rek, M. Dercz, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2019, LEX, art. 48). Nie powinno budzić też wątpliwości stanowisko uznające brak związania opiniami rady społecznej przez podmiot, który o nie wystąpił (zob. J. Ciechorski [w:] Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Gdańsk 2024, art. 48). Powyższe znajduje swoje oparcie nie tylko w doktrynie prawniczej, ale także w orzecznictwie. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA w Warszawie z dn. 11 lutego 2000 r. tylko wnioski rady społecznej publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowią jej uprawnienie, opinie zaś są jej obowiązkiem, przy czym obowiązek przedstawienia opinii na żądanie właściwego podmiotu nie jest równoznaczny z obowiązkiem zasięgnięcia opinii przez właściwy podmiot (I SA 1603/99, LEX nr 53750). W obecnym stanie prawnym w judykaturze uznaje się więc, że przepisy dotyczące opinii są skierowane do rady społecznej, a obowiązek zasięgnięcia opinii nie został w nich wyrażony (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dn. 1 lutego 2017 r., IV SA/Po 673/16, LEX nr 2247953; wyrok WSA w Krakowie z dn. 7 maja 2019 r., III SA/Kr 186/19, LEX nr 2675531; wyrok WSA w Gliwicach z dn. 29 lipca 2025 r., III SA/Gl 989/24, LEX nr 3901372.). Przyjmując twierdzenie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jedynie przedstawianie wniosków stanowi uprawnienie rady społecznej, kompetencja opiniodawcza jest zaś jej obowiązkiem, postulować należy wyraźne rozróżnienie przez ustawodawcę tych zakresów. W przeciwnym razie może to rodzić spory kompetencyjne (zob. J. Ciechorski, Rada społeczna samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, ST 2022, nr 1-2, s. 102-114). Odmienne stanowisko względem obowiązku zasięgania opinii w doktrynie prawniczej należy zatem uznać aktualnie za odosobnione (por. Art. 48 DziałLeczU Nowak-Kubiak 2012, wyd. 1/Joanna Nowak-Kubiak, LEGALIS).
Mając na względzie powyższe, wydaje się, iż wedle dominującego aktualnie stanowiska w doktrynie prawniczej i orzecznictwie, podmiot tworzący nie ma obowiązku prawnego uzyskiwania opinii rady społecznej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przy zadaniach, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 u.d.l.
